Economia

Uma bomba nos gastos públicos

Às vésperas das eleições, o Congresso aproveita a fragilidade do governo e avança em projetos que geram um custo de mais de R$ 100 bilhões aos cofres da União. Se aprovada, a conta ficará para o próximo presidente e afetará a recuperação da economia

Uma bomba nos gastos públicos

No quebra-cabeça feito pela equipe econômica para compensar os custos dos subsídios anunciados em resposta à greve dos caminhoneiros, em maio, o governo decidiu encerrar um benefício fiscal aos fabricantes de bebidas na Zona Franca de Manaus. A medida, que representaria uma economia de R$ 1,8 bilhão aos cofres públicos, acabou derrubada no Senado em julho. Dias antes, deputados aprovaram o novo marco regulatório para as transportadoras, com uma leva de benesses às empresas do setor, como a possibilidade de abatimento dos gastos com pedágios no pagamento de impostos.

O custo fiscal foi estimado em R$ 27 bilhões ao longo dos próximos anos. Na mesma data, o Congresso reverteu um mecanismo incluído no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentária (PLDO) que vetava reajustes aos servidores públicos em 2019. A menos de três meses da eleição, o ajuste fiscal perde força no Legislativo e abre brecha para o avanço de uma pauta-bomba que pode custar mais de R$ 100 bilhões aos combalidos cofres da União. A paralisação dos caminhoneiros expôs a fraqueza do governo do presidente Michel Temer e abriu uma porta para uma irresponsável ofensiva de projetos incoerentes com o quadro atual de déficit.

Eduardo Guardia, Ministro da Fazenda: “Ampliar benefícios fiscais desta maneira me parece algo absolutamente inoportuno” (Crédito:Júlio Zerbatto/Futura Press)

Embora muitos deles não devam chegar à fase final de tramitação, o simples avanço causa preocupação diante do rombo atual. “O desafio aumentará caso seja aprovada essa pauta”, afirma Jason Vieira, economista-chefe da Infinity Asset Managment. “Boa parte disso foi colocado em detrimento da responsabilidade fiscal. Não houve uma moralização do Orçamento Público após a instituição do teto de gastos.” A postura dos parlamentares é mais importante do que a conta em si. Num ano em que a meta fiscal prevê um déficit de R$ 159 bilhões, aprovações de novos gastos surgem sem ampla discussão e sem a clareza de que o novo custo será compensado pela anulação de outra despesa. Era essa a intenção, por exemplo, no caso da retirada do incentivo das bebidas. Serviria para garantir a redução no preço do diesel.

A fragilidade das contas públicas começou a ficar evidente em 2014, quando o governo registrou o primeiro déficit depois de 13 anos no azul. As manobras orçamentárias feitas na gestão da presidente Dilma Rousseff embasaram o pedido de impeachment que a tirou do poder. Desde então, o País mergulhou num quadro de prostração, perdeu o grau de investimento (selo de bom pagador) nas agências de classificação de risco e viu o buraco fiscal se aprofundar. De 2014 a 2016, o Brasil viveu a maior recessão da história.

Mesmo com a expectativa de reformas, as previsões sugerem que a situação fiscal só voltará a ser normalizada daqui a quatro, cinco anos, completando quase uma década de contas públicas no vermelho. A reação a esse quadro foi lançada com a nomeação de Joaquim Levy para o Ministério da Fazenda, em 2015. As medidas foram aprofundadas após o impeachment, sob o comando do sucessor Henrique Meirelles, hoje candidato à Presidência pelo MDB. Entre as proposições, Meirelles conseguiu aprovar uma norma constitucional de teto para os gastos. Ele elaborou também uma reforma da Previdência, na tentativa de frear o item de maior peso na despesa não financeira da União.

Pauta flexível: de olho nas urnas, parlamentares relativizam necessidade de ajuste nas contas públicas e flertam com projetos que aumentam os gastos. Regra do teto será colocada à prova. Na imagem, votação do orçamento de 2019 (Crédito:Dida Sampaio)

Defendendo por meses a pauta de ajuste fiscal, o governo do presidente Michel Temer conseguiu vitórias no Congresso, como o teto de gastos e a reforma trabalhista. Em meio a denúncias de envolvimento no escândalo de corrupção do JBS, porém, não angariou apoio para a revisão das aposentadorias e teve de abandoná-la neste ano. Também deixará para trás a tentativa de privatizar a Eletrobras, praticamente descartada no governo. Com a oficialização de Eduardo Guardia para o cargo do Ministério da Fazenda, em abril, estava claro que o seu maior desafio seria evitar retrocessos no campo fiscal, mais do que avançar. A postura do Congresso agora mostra que a tarefa vai ficando cada vez mais difícil. “Ampliar benefícios tributários desta maneira me parece algo absolutamente inoportuno e tenho a convicção que o Congresso dará a resposta adequada”, afirmou Guardia, em entrevista ao jornal Estado de S.Paulo.

O esforço de articulação é permanente no Legislativo. Num dos projetos mais custosos da chamada pauta-bomba, a compensação por perdas na arrecadação de ICMS voltados à exportação, a Lei Kandir, o governo chegou a apresentar uma versão em que reconhecia a necessidade de repasse de R$ 3,9 bilhões ao ano. O argumento não convenceu os parlamentares. O anteprojeto que foi aprovado na comissão mista do Senado manteve a previsão de destinação de R$ 39 bilhões anuais aos Estados. O texto ainda precisa passar pelo plenário. Pesa a favor do governo o arcabouço institucional contra a criação desmedida de gastos, agora reforçado pela regra do teto. “Nessa transição de governo, têm um trabalho muito bom da equipe econômica atual de não entregar essas regras fiscais como uma bomba-relógio, para que o próximo presidente não tenha de sair resolvendo o curto prazo”, afirma o economista do Itaú Unibanco, Pedro Schneider. “Dá um grau de liberdade para quem assumir escolher qual será a estratégia fiscal.”

Parou o PIB: paralisação dos caminhoneiros afetou a atividade econômica e deflagrou uma nova corrida de benefícios fiscais no Congresso Nacional (Crédito:Nelson Antoine/FramePhoto/Folhapress)

Em seus cálculos, que não incluem nenhum dos projetos-bomba, a chance de descumprimento do teto diminuiu em 2019 graças à expectativa de uma inflação maior, que aumenta a margem permitida de dispêndios, e à aprovação da reoneração da folha de pagamentos, na esteira das compensações da greve. A previsão de cortes necessários nas despesas para cumprir o teto caiu de R$ 27 bilhões para R$ 7 bilhões, estima o banco. Nessa conta já estão incluídos R$ 7 bilhões de subsídios na redução do PIS/Cofins do diesel em 2019. Por esse valor é possível entender porque é necessária uma discussão profunda na hora de conceder novos benefícios. Uma vez aprovados, eles são muito difíceis de ser revertidos. A conta das renúncias fiscais está hoje em quase R$ 300 bilhões, representando mais de 4% do PIB, quase o dobro da média internacional. Mais de 85% delas não têm prazo definido para acabar. “Vivemos nos últimos anos sob uma pressão do corporativismo do setor público e do setor privado”, afirma o senador Dalírio Beber (PSDB-SC). “O Congresso tem se mostrado sensível a essa pressão do corporativismo” (leia mais em “Vivemos nos últimos anos sob pressão do corporativismo dos setores público e privado” abaixo).

Relator da primeira peça orçamentária do ano que vem, a PLDO, o senador tucano incluiu no texto mecanismos para reforçar a necessidade do ajuste, como a proposta de redução de 10% das renúncias tributárias já em 2019, além de um corte de 5% nas despesas de custeio. Sua intenção era garantir uma transição mais célere ao próximo presidente. O próprio Ministério da Fazenda também já abriu o diálogo de transição e vem recebendo os assessores econômicos dos pré-candidatos à presidência. Em suas declarações, os principais nomes da corrida eleitoral vêm apresentando suas ideias para resolver o déficit. A equipe de Ciro Gomes (PDT), por exemplo, já defendeu o corte de 15% dos subsídios, enquanto Henrique Meirelles (MDB) reforçou a importância de aprovação da reforma da Previdência já em tramitação. Marina Silva (Rede), por outro lado, pretende rever a norma do teto de gastos (leia as declarações no quadro abaixo).

A consolidação do equilíbrio fiscal é vista pela maioria dos economistas como condição necessária para garantir a estabilidade econômica e abrir espaço para um crescimento maior. Sem ela, investidores vivem sob constate temor de que o governo não terá dinheiro para honrar seus compromissos, o que, ao final, acaba por aumentar o custo dos empréstimos, gerar mais inflação e um PIB mais fraco. Basta ver a evolução do endividamento nesse período de déficits. A relação dívida/PIB, que era de 51,5%, em 2013, deve chegar a 94,7% em 2023. “Ajuste fiscal nunca é uma pauta popular”, afirma Schneider, do Itaú Unibanco. “Precisamos ter em mente que não fazer o ajuste tem um custo maior em PIB, emprego e renda.” Após sair de sua pior recessão da história, o País ainda caminha em ritmo lento de recuperação. Com o impacto da greve dos caminhoneiros e atividade mais lenta, as previsões mais otimistas de crescimento neste ano acabaram frustradas. O Itaú Unibanco, por exemplo, prevê um PIB de 1,3%, menos da metade dos 3% esperados em janeiro (leia mais no texto “Uma ajuda extra para a atividade econômica” abaixo).

Em meio a esse cenário, um evento como a pauta-bomba chama ainda mais atenção. O pacote de bondades é recorrente. Costuma aparecer em final de mandatos e próximo do período eleitoral. Embora encontre terreno fértil na impopularidade recorde do presidente Temer, não é exclusividade deste governo. O ex-presidente da Câmara, Eduardo Cunha, soube operar bem os projetos que oneravam os cofres federais no jogo contra a gestão de Dilma Rousseff. No início de 2016, Cunha desengavetou projetos que geravam um custo aproximado de R$ 200 bilhões. Naquela época, o então vice-presidente Michel Temer era o responsável pela articulação política do Executivo e chegou a rebater a tese de pauta-bomba. Agora, tornou-se vítima dela. “É uma combinação de um poder Executivo fraco e a ação oportunista dos parlamentares”, afirma Rafael Cortez, cientista político da Tendências Consultoria. “É uma expressão de como a falta de poder pode prejudicar a consolidação das contas públicas.”

Não à toa, a capacidade de articulação política dos candidatos à presidência está sendo analisada de perto pelo mercado. A análise é de que não adianta ter disposição para fazer reformas e o ajuste se não é possível reunir apoio no Legislativo para tal. As dificuldades nesse sentido começam a aparecer. Na quarta-feira 18, o líder das pesquisas de intenção de votos, deputado Jair Bolsonaro (PSL),viu seu convite ao general da reserva Augusto Heleno (PRP) ser recusado pela sigla. Ele já ouvira um não de senador Magno Malta (PR), seu nome preferido para a composição da chapa. Independente de quem se consagrar vitorioso nas urnas em outubro, há um consenso de que os primeiros meses são o período ideal para aprovar as reformas impopulares. A dúvida é se o sucessor poderá contar com a contribuição dos parlamentares atuais para conseguir iniciar o trabalho o mais rápido possível.


“Vivemos nos últimos anos sob pressão do corporativismo dos setores público e privado”

Leia a entrevista com o senador Dalírio Beber (PSDB-SC), relator do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO):

Enquanto o seu relatório da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2019 tentou incorporar mecanismos de prudência fiscal, há novos projetos avançando que elevam gastos. Não é um contrassenso?
Não resta dúvida que o propósito da nossa relatoria era criar mecanismos para dar um freio de arrumação nessa questão. Temos em torno de R$ 300 bilhões de renúncias fiscais e mais de 85% de todos esses benefícios são por prazo indeterminado. Hoje tudo que se arrecada vai para despesa. Inserimos na própria LDO que o atual governo encaminhasse medidas legais para reduzir 10% dos R$ 300 bilhões já em 2019. O corporativismo foi muito pernicioso nesses últimos 20 anos, não só do setor público, mas também do setor privado. Fazem pressão e o Congresso tem se manifestado sensível à pressão do corporativismo. Temos de dar um grito. Essa foi a mensagem que emergiu do relatório.

Quando cai o mecanismo que vedava o reajuste aos servidores, não parece que o Congresso está insensível a essa questão?
Vivemos nos últimos anos sob pressão do corporativismo dos setores público e privado. Não adianta atender uma categoria, tem de analisar todo o universo de servidores para garantir que tenham uma política equilibrada. As corporações conquistam as melhorias para si, mas aprofundam o desequilíbrio com outras. O próximo governo tem de fazer uma revisão geral e criar políticas duradouras para não ficar a cada dia tendo que apagar um incêndio.

Como o sr. avalia o fato de que o Congresso está criando esses novos benefícios?
Quero crer que o Executivo vai, através do instrumento do veto, cortar inúmeros benefícios que estão sendo aprovados. É forçoso que o Executivo tenha mecanismos para fazer a aferição do benefício e também estamos recomendando que nenhum deles seja concedido com prazo maior do que cinco anos e de forma decrescente.

O senhor fala do poder das corporações. Como vencer essa batalha?
O chamamento é de que possamos fazer tudo isso no primeiro semestre de 2019. Aí não tem razão nenhuma de ficar temendo o processo eleitoral. Tudo isso não adiantará se não conseguirmos fazer a reforma da Previdência, que produz R$ 280 bilhões de déficit ao ano. É a reforma das reformas.

Os projetos da pauta-bomba já estavam em discussão, por que avançaram agora?
O corporativismo se encarrega de analisar o melhor momento de fazer com que a pressão dê resultado. É fruto de uma cultura que assimilamos. No que diz respeito a essas questões de nível de Congresso e de governos, é sabido que no período pré-eleição é mais fácil sensibilizar que as demandas são justas. Se olhar a demanda em si, até se concorda que é justa, mas quando se acredita que está fazendo justiça, está, na verdade, aprofundando as diferenças. A convocação para um ano sabático era para que os brasileiros se convencessem da necessidade de fazer profundas reformas.

Não faltam regras para inibir gastos, a Lei de Responsabilidade Fiscal, o teto das despesas, a regra de ouro…
Todos esses mecanismos foram criados pelo Parlamento e, muitas vezes, nós é que nos esquecemos da existência deles, criando mecanismos para permitir o atendimento de demandas que são muito mais fruto de pressão do que do convencimento do que é de fato o melhor ao Brasil.


Uma ajuda extra para a atividade econômica

Diante das dificuldades de encontrar soluções efetivas para estimular o crescimento da economia, o presidente Michel Temer assinou, na segunda-feira 16, um decreto antecipando para agosto o pagamento da primeira parcela do décimo terceiro salário de aposentados e pensionistas do INSS. A decisão de pagar mais cedo 50% do valor do benefício, vai injetar R$ 21 bilhões na economia, de acordo com estimativas do governo federal. A segunda metade do décimo terceiro salário será liberada em novembro. Antecipar esse pagamento para tentar aquecer o consumo vem sendo uma prática corriqueira. O governo decidiu por uma antecipação semelhante em 2017. A expectativa era que R$ 19,8 bilhões chegassem mais cedo aos bolsos dos consumidores. Em maio deste ano, a Câmara dos Deputados aprovou uma Medida Provisória (MP) que permitiu liberar recursos dos programas sociais PIS e Pasep para todos os cotistas, beneficiando tanto os trabalhadores do setor privado quanto os servidores públicos.

A prática de liberar recursos dos fundos sociais vem sendo recorrente no governo Temer. O maior movimento nesse sentido ocorreu em 2016, com a liberação de 18,6 milhões de contas inativas do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Os saques, que provocaram filas nas portas das agências da Caixa Econômica Federal, visavam inicialmente proporcionar um impulso de R$ 40 bilhões à economia brasileira. Os resultados superaram essa estimativa. Segundo a Caixa, entre os dias 10 de março e 31 de julho de 2017 foram pagos R$ 44 bilhões em recursos do FGTS. O banco informou também que 25,9 milhões de trabalhadores foram beneficiados. Os recursos ajudaram a melhorar o desempenho do varejo. No entanto, o resultado para a economia ficou aquém do esperado, pois os recursos também foram usados para pagar débitos, devido ao endividamento elevado do brasileiro, que ainda permanece elevado.