Economia

Eles também pedalam

Com queda na arrecadação e dificuldades de caixa, governadores recorrem à contabilidade criativa para melhorar as contas públicas

Eles também pedalam

Rota de fuga: pela ordem, à dir., o ex-governador Cid Gomes (CE) e os atuais chefes estaduais José Melo Oliveira (AM), José Sartori (RS) e Geraldo Alckmin (SP) que recorreram a inovações nas contas públicas (foto: Ilustração: Evandro Rodrigues)

O ex-secretário do Tesouro Nacional, o gaúcho Arno Augustin, foi duramente criticado por arquitetar manobras que tentavam melhorar as contas públicas no primeiro mandato da presidente Dilma Rousseff. Uma delas, a chamada pedalada fiscal, em que o governo atrasa pagamentos para simular uma economia maior do que a efetivamente realizada, pode agora lhe render um processo, por ter envolvido recursos de bancos públicos no pagamento de obrigações da União. A prática também ameaça a aprovação das contas de 2014 da presidente Dilma, atualmente em análise pelo Tribunal de Contas da União (TCU), que deve anunciar seu parecer no dia 22.

Pela frequência com que vem sendo usado, o termo pedalada fiscal, jargão técnico cunhado por contadores, passou a ser citado de maneira espontânea e genérica para designar, de forma simples, artifícios heterodoxos aplicados a programas e orçamentos públicos. Casos recentes mostram que a criatividade com as contas estatais não é exclusividade do governo federal e vem sendo utilizada também por alguns Estados. E que nem sempre representam manipulações, entrando no rol de saídas inovadoras para problemas reais, como costuma ocorrer no setor privado, por parte de empresas em dificuldades.

Desde 2011, ao menos, o Ceará abate os investimentos do cálculo do resultado primário, a economia feita para o pagamento de juros da dívida, contrariando os critérios previstos pela Secretaria de Tesouro Nacional (STN). Assim, a Fazenda estadual consegue passar a impressão de que conseguiu gastar menos no período. Em 2014, o governo cearense recorreu a uma alternativa considerada inédita. Usou recursos classificados como saldo excedente do superávit primário de 2013 (o valor que ficou acima da meta) para evitar um déficit – o Estado informou ter obtido um saldo primário de R$ 455,3 milhões.

O dado positivo, porém, só havia sido alcançado graças à prática de descontos dos investimentos. Na análise do balanço de 2014, a relatora do processo no Tribunal de Contas do Estado (TCE), Soraia Victor, ajustou o número divulgado pelo governador Cid Gomes (Pros). Excluindo os dois artifícios, o Ceará teria incorrido num déficit de R$ 1,5 bilhão. Revisões feitas para o resultado dos três anos anteriores, quando só o desconto dos investimentos havia sido usado, também transformaram em déficits os superávits obtidos em dois períodos. A comissão de análise do TCE identificou métodos semelhantes em Pernambuco e no Maranhão. A prática também vinha sendo adotada, nos últimos anos, pelo governo federal, que passou a descontar da meta de superávit os investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

Diante do acúmulo de expedientes contábeis, tornaram-se comuns, no primeiro mandato da presidente Dilma, cálculos independentes de superávit primário feitos por analistas de mercado. A metodologia foi abandonada neste ano com a chegada do ministro da Fazenda, Joaquim Levy. No Ceará, o voto da relatora Soraia destaca a fragilidade do cálculo e sua distância do conceito técnico de resultado primário. “Isso mostra que o Estado gastou muito”, diz Soraia. “O Estado pode ter déficit primário, é uma opção do governador. O que não pode é gastar e dizer que não gastou. Para que serve esse número então?” Segundo ela, o risco é de que no futuro o governo encontre dificuldades em honrar a dívida.

O uso de excedentes dos superávits anteriores foi permitido graças à sua inclusão na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) do Estado em 2009. Apesar do destaque dado pela relatora para a incoerência e por outros 78 questionamentos, o TCE recomendou a aprovação do balanço de 2014. O Legislativo seguiu o parecer. A decisão, porém, está sendo contestada pelo Ministério Público de Contas, que entrou com recurso contra o documento do TCE. A Procuradoria endossa ainda outras ressalvas identificadas pela relatora, entre as quais uma diferença de R$ 290 milhões entre a contabilidade e os extratos.

O secretário da Fazenda do Ceará, Mauro Filho, que permanece no posto na gestão de Camilo Santana (PT), destaca que a metodologia das contas foi aprovada pelo Legislativo na LDO, está correta e, por isso, foi aprovada pelo TCE. Lembra também que já fora usada pela União, inclusive com o abatimento de desonerações do cálculo do primário, o que o Estado não faz. Segundo ele, foi acordado internacionalmente que o abater investimento do superávit acelera o crescimento. “O Estado nunca deixou de pagar nenhum centavo de juros ou amortizações.” Sobre o cálculo da revisora, diz que a realização de despesas com poupanças gera um déficit errôneo.

“Se não houvesse poupança, não haveria despesa no exercício seguinte e, portanto, déficit primário.” O secretário ressalta o baixo nível de endividamento do Estado (42% da Receita Corrente Líquida, ante os 200% permitidos em lei) e explica que a diferença de R$ 290 milhões apontada refere-se a aplicações financeiras e já foi esclarecida. Em Santa Catarina, os auditores identificaram, nas contas de 2014, um montante de R$ 1,3 bilhão em cancelamentos de despesas liquidadas – serviços prestados e mercadorias compradas pelo Estado e pendentes de pagamentos.

Os cálculos do TCE mostram que o governo teria fechado o ano com um déficit orçamentário de R$ 918 milhões e, não com um superávit de R$ 382 milhões, como foi informado, se o compromisso já tivesse sido honrado. “O cancelamento de uma despesa liquidada consiste em ato extraordinário e, como tal, deve estar devidamente justificado para evitar dúvidas sobre os resultados apresentados”, afirma o relatório. Em resposta aos questionamentos, o governo estadual informou que, na maior parte dos casos, não se tratavam de infrações à legislação e, sim, de correções de lançamentos indevidos.

Também esclareceu que iniciou estudos para evitar a confusão no sistema. Os técnicos decidiram manter a ressalva no relatório do balanço, que foi aprovado. Os mecanismos empregados por governadores nem sempre implicam em ilegalidades ou espertezas, mas levantam dúvidas sobre a verdadeira situação fiscal. Deputados do Amazonas aprovaram às pressas, em dezembro, um projeto de lei para permitir o uso de recursos de dois fundos com designação específica (fomento ao turismo e micro e pequenas empresas) no pagamento de despesas correntes da administração pública.

Ainda assim, o Estado encerrou o ano com um déficit de R$ 837 milhões. No Rio Grande do Sul, o ajuste fiscal proposto pelo governador José Ivo Sartori (PMDB) também buscou incorporar saldos remanescentes de fundos antigos. Foram extintos 13 fundos, a maior parte deles considerados desnecessários, desatualizados ou que já haviam cumprido sua finalidade. O governo atribuiu a mudança à “situação financeira delicada” do Estado e à busca da melhor utilização dos recursos. Para o relator das contas do governo do Amazonas no TCE, Érico Desterro, a realocação é legítima quando aprovada em Assembleia.

“O Orçamento é uma peça definida pelo Poder Legislativo”, diz Desterro. “Se há um entendimento de que os recursos devem ser aplicados de outra maneira, respeitadas as disposições constitucionais, não há problema.” O tópico não constou do parecer do TCE, que apontou duas ressalvas e oito recomendações. Como a frustração de receitas e a explosão dos gastos de custeio não atormentam apenas os Estados menos favorecidos, até mesmo os mais ricos vêm sendo obrigado a apelar para formas criativas. Em São Paulo, o governador Geraldo Alckmin, postergou em seis meses o pagamento dos créditos da Nota Fiscal Paulista e reduziu de 30% para 20% o percentual de restituição do ICMS no programa.

No Rio de Janeiro, o governador Fernando Pezão (PMDB) autorizou o pagamento de tributos em produtos, numa espécie de escambo, e estuda negociar dívidas tributárias de terceiros com instituições financeiras, em operações de securitização. O esforço de criatividade foi endossado no Senado. Um projeto de lei de José Serra (PSDB-SP) autoriza Estados e municípios a destinarem o dinheiro depositado em juízo em processos administrativos e judiciais para o abatimento da dívida e investimentos. A medida, que pode liberar R$ 21 bilhões, aguarda apenas a sanção da presidente.